De la nécessaire double transition vers la démocratie et l’économie productive en Algérie : héritage et débats en cours
En Algérie, depuis les événements d’octobre 1988, le thème de la transition démocratique domine le discours politique de l’opposition, et même celui du régime en place. Après plusieurs tentatives avortées, ce thème refait surface, notamment suite aux dits « printemps arabes» inaugurés par la révolution du jasmin en Tunisie. Il est d’ailleurs significatif que la plupart des forces d’opposition revendiquent même à travers leur dénomination la transition démocratique (voir le CNTLD)[1]. Cependant, il est à remarquer que quelque chose de fondamental échappe à la plupart des politics algériens ; le lien étroit entre la transition politique et la transition économique dans ce pays. En ce sens, ils ignorent que la transition vers une démocratie ne peut se réaliser sans une transition économique et cette dernière est bloquée justement pour des raisons fondamentalement politiques.
À première vue cela apparait comme une quadrature du cercle, mais loin s’en faut. Il suffit de faire le lien entre les deux transitions et travailler pour la construction d’un rapport de force exigeant à la fois et au même temps leur instauration. Rappelons que le gouvernement réformateur de Mouloud HAMROUCHE, a eu l’intelligence de comprendre ce lien. Simultanément aux réformes économiques, il avait entamé des réformes politiques, car il avait compris qu’aucune transition ne pouvait réussir sans l’autre, malheureusement cette expérience unique dans l’histoire de l’Algérie indépendante a été avortée, nous y reviendrons dans les pages qui suivent.
Cette réflexion se veut un éclairage des liens entre les transitions vers la démocratie et l’économie productive en Algérie. Il s’agit dans un premiers temps de rappeler l’essentiel du débat théorique concernant la transition des pays à parti unique et à économie planifiée, dont fait partie l’Algérie. Ensuite, nous nous étalons sur les expériences algériennes avortées. Enfin nous tenterons d’expliquer cet échec recommencé pour démontrer en filigrane la nécessité d’une double transition, économique et politique. Autrement dit, l’une ne peut réussir sans l’autre.
- De la double transition vers la démocratie et le marché ; de la thérapie du choc au gradualisme, et de l’importance de la dimension institutionnelle du changement.
Après avoir été confrontée aux problématiques du sous-développement, les sciences sociales, en général, se sont penchées, notamment depuis le début des années 1990, sur les problématiques de la transition vers la démocratie et l’économie de marché. Nous avons assisté en effet, depuis la chute du mur de Berlin et l’effondrement de l’URSS, à la multiplication de travaux de recherche concernant les processus de transition en Europe de l’Est et dans les pays anciennement « socialistes » en général.
Essentiellement dominé par les experts des institutions internationales, le champ académique s’intéressant aux pays en transition a été investi, ces dernières années, par une autre catégorie de chercheurs dont les travaux ont pour dominateur commun le refus du modèle standard de la transition tel que préconisé par les partisans du consensus de Washington. Ces chercheurs sont qualifiés de gradualistes. Le débat entre ces deux tendances s’articule autour de trois questions centrales : le rythme des réformes, leur agencement séquentiel et, enfin, le rôle des institutions dans la réussite de la transition.
I.1 Le rythme des réformes
Tandis que les partisans de la thérapie de choc prônent l’idée d’une nécessaire transformation rapide des structures économiques et politiques des systèmes centralement planifiés, les « gradualistes » défendent l’hypothèse du temps long. Pour les premiers, il faut stabiliser rapidement, libéraliser aussitôt et privatiser sans attendre. Pour les seconds, il est important de procéder graduellement en mesurant pour chaque étape les coûts sociaux et les risques politiques.
Pour les partisans du démantèlement radical et immédiat des systèmes centralement planifiés, la thérapie de choc est une nécessité stratégique en raison de nombreux avantages qu’elle recèle. Elle permet l’irréversibilité du processus de transition, l’adaptation rapide et simultanée des acteurs politiques et économiques aux nouvelles règles de jeu et enfin une réduction des coûts de la transition.
Inversement, pour les gradualistes, le changement brutal est porteur de plusieurs périls. En sous-estimant l’héritage du passé dans la détermination du comportement des agents économiques et politiques, le radicalisme que prône la thérapie de choc risque de compromettre la transition et, par conséquent, cette dernière devient plus risquée politiquement et plus coûteuse socialement.
I.2 L’agencement séquentiel des réformes
Le rythme de la mise en œuvre des réformes n’est pas l’unique différence entre les deux tendances suscitées. L’enchaînement des mesures réformatrices l’est aussi. Les gradualistes privilégient la démarche progressive distinguant entre l’urgence de la gestion de la crise et la construction d’un nouveau système sur les décombres de l’ancien.
Pour les gradualistes, il n’est nullement utile de détruire brutalement les structures de l’ancien système avant la mise en place progressive de l’environnement économico-institutionnel permettant au nouveau système de s’établir. Cette conviction a conduit les gradualistes vers une prise en compte de l’importance des institutions en période de transition. À titre d’exemple, si l’ouverture économique a eu lieu sans une justice indépendante, cela donnerait naissance à une économie de prédation au profit des personnels occupant des positions importantes au sein des appareils l’État. Ceux-ci en usant des institutions telles que la douane, l’administration des impôts, les domaines, etc… peuvent se donner à une entreprise de bradage et de pillage à grande échèle au nom de l’ouverture économique. C’est ce qui s’était passé durant la période Eltsine en Russie, et aussi durant les périodes de Chadli, Zeroual et Bouteflika en Algérie à des degrés moindres, pour les deux premiers.
I.3 Le rôle des institutions en période de transition
Longtemps négligé, le rôle des institutions dans les périodes de transition prend une place de plus en plus importante dans les analyses consacrées à cette question de transition. Les « dérives », constatées dans la conduite des réformes dans de nombreux pays à l’image de la Russie, ont conduit plusieurs chercheurs à poser la problématique du rôle de l’Etat en période de transition. Parmi les plus célèbres travaux consacrés à la question de l’importance des institutions, on cite ceux de Joseph Stiglitz[2]. Ce dernier, se consacre depuis plusieurs années, à l’analyse de l’impact de la mondialisation sur les pays en développement. Il développe dans son célèbre ouvrage « La grande désillusion », une analyse critique sévère de ce que l’on appelle le consensus de Washington auquel il reproche, entre autre, sa négligence du rôle économique et politique des institutions en période de transition.
Tout au long de son ouvrage, J. Stiglitz dénonce « le fanatisme du marché » et la double connivence des Institutions Financières Internationales avec les milieux financiers internationaux et les gouvernements, eux même au service des milieux d’affaires de leurs pays au détriment de la majorité de la population. À partir de l’analyse des résultats de plusieurs expériences de transition, il parvient à conclure que la réforme des institutions en périodes de transitions est aussi importante que les mesures libéralisatrices proprement dites. Il affirme en effet que « la crise financière asiatique à été due à l’absence d’une réglementation suffisante du secteur financier ; au capitalisme maffieux russe, à l’incapacité de l’Etat à faire respecter les principes de base d’un ordre légal. La privatisation réalisée dans les pays en transition sans l’infrastructure institutionnelle nécessaire a conduit au pillage des actifs et non à la création de richesses. Dans d’autres pays, les monopoles privatisés, en l’absence de toute réglementation, se sont montrés plus aptes à exploiter les consommateurs que les monopoles d’État »[3].
L’Algérie a connu la même situation dans les années 1990 et 2000 : les privatisations ayant eu lieu durant le Plan d’Ajustement Structurel ne sont synonymes que du bradage du patrimoine public et l’ouverture brutale du marché extérieur avec l’augmentation des prix des hydrocarbures dans les années 2000 n’a fait que remplacer les monopoles de l’Etat par des monopoles privés.
II. Expérience Algérienne : rétrospective
Au milieu des années 1980, deux phénomènes se sont produits simultanément et dont l’impact a été profond sur la société algérienne : la baisse des prix des hydrocarbures et la chute de la valeur du Dollar. En l’espace de quelques mois, une mécanique infernale s’est mise en place ; tandis que la baisse des investissements et des importations – notamment d’équipements – étouffait ce qui reste encore récupérable de l’appareil de production, la planche à billets alimente l’inflation, creusant les déficits tout en érodant le pouvoir d’achat des revenus fixes. Le phénomène de pénuries touche tous les produits et la spéculation bat son plein.
C’est dans ce contexte que le Président Ch. Bendjedid décida de se doter d’un instrument de réflexion économique et installa, sous le patronage de M. Hamrouche, des groupes de travail « techniques »[4] chargés de réfléchir sur les réponses à apporter à la crise économique, dont les effets commençaient à représenter un danger pour la stabilité du pays.
II .1. La double transition avortée du gouvernement réformateur.
Longtemps cachées à l’opinion publique grâce à la rente pétrolière, les contradictions du modèle politico-économique algérien sont brutalement apparues à l’occasion des événements sanglants d’Octobre 1988. Durant plusieurs jours, le pays a vécu dans un climat insurrectionnel généralisé. Un rejet sans appel de tout ce qui pouvait symboliser « l’État ». Ce sont ces événements, en effet, qui ont ouvert la voie large aux réformateurs, pour initier une double transition vers la démocratie et le marché.
Déjà avant d’investir directement le gouvernement, les réformateurs avaient montré leur volonté de changer les règles de jeu du système politico-économique en place. Ils agissaient durant toute la période de K. Merbah comme un gouvernement bis. Ils ont élaboré la Constitution de 1989 consacrant l’ouverture démocratique, tout en préparant les textes de lois visant le passage vers l’économie de marché[5]. Une fois au gouvernement, la démarche des réformateurs s’affine.
De prime abord, il y a lieu de souligner que c’est pour la première fois dans l’Histoire de l’Algérie indépendante qu’un gouvernement associe aux réformes économiques des réformes politiques. Pour les réformateurs, la transition vers le marché ne pouvait, en aucun cas, réussir avec le même ordre politique consacrant l’armée et les services de sécurités au-dessus des institutions politico-administratives. C’est dans ce sens que le multipartisme, la liberté de la presse, le retrait de l’armée du comité central du FLN et la dissolution de la Cour d’État… furent initiés et/ou encouragés.
Ensuite, et sur le plan strictement économique, le gouvernement avait mené une lutte tous azimut pour le démantèlement des mécanismes rentiers du système. Cette dernière peut être lue à travers la soustraction du champ économique des injonctions politico-administratives, la libération du pouvoir monétaire de la tutelle politique à travers la consécration de l’indépendance de la Banque Centrale, la démonopolisation du commerce extérieur[6]. Enfin, l’ouverture sans complexe sur le secteur privé et le capital étranger.
Comme il fallait s’y attendre, des réformes de cette ampleur ne pouvaient ne pas susciter des résistances d’un système qui a de tout temps fonctionné dans l’opacité et le recours systématique à la rente pétrolière pour gérer les conflits politiques.
Résultat : le gouvernement réformateur fut démis de ses fonctions au moment où les réformes économiques et politiques avaient plus que jamais besoin de consolidation.
- 2. Du Plan d’Ajustement Structurel au gel de la transition.
La période allant de juin 1991 à mai 1993 a été marquée par une agitation politique sans précédent. C’était une période de tâtonnements. Les décideurs algériens, après avoir choisi S. A. Ghozali pour « réformer les réformes », changèrent de registre et nommèrent aux affaires B. Abdeslam. Ce dernier, connu pour son attachement à l’étatisme tout azimut, tenta de réinstaurer le dirigisme économique. Ainsi, l’Algérie passa, en quelques mois, d’une transition vers la démocratie et le marché à une politique active pour neutraliser les lois du marché ainsi que la remise en cause de l’ensemble des démarches visant à la démocratisation du pays.
. Après plusieurs mois de tergiversations, l’Algérie tomba en cessation de paiement et dut négocier avec le FMI. Elle consentit à rééchelonner sa dette extérieure en contrepartie de la mise en œuvre du Plan d’Ajustement Structurel (PAS).
L’acceptation « forcée » par les autorités algériennes du PAS est intervenue dans un contexte politique, économique et social extrêmement tendu. Réticent à entamer les réformes économiques aux implications politiques « dangereuses », l’État algérien s’est trouvé, pour la première fois de son histoire, dans une situation aussi délicate. Comment sortir de l’impasse de l’asphyxie financière, respecter les conditions du FMI, sans changer le régime politique ? Voici le dilemme auquel était confrontée l’Algérie au milieu des années 1990. En guise de solution, l’État a adopté deux procédés. Le premier consista à promulguer des lois, mais à ne pas les mettre en œuvre. Le second fut l’utilisation de l’arme diplomatique en liant la question des réformes économiques aux questions sécuritaires.
Depuis la fin du Plan d’Ajustement Structurel, l’État algérien a adopté une attitude contradictoire par rapport à la question de la transition. Le discours sur la réforme est officiellement maintenu, mais dans les faits, l’État renoua avec sa conception dirigiste. Résultat : l’économie algérienne connaît une évolution paradoxale.
De ce fait, l’économie algérienne se trouve être prise entre plusieurs tenailles. Nous citerons les plus importantes : d’un côté, elle devient fortement centralisée au plan interne, mais exposée à une concurrence externe exacerbée ; de l’autre, elle dispose de ressources financières importantes – thésaurisées sous forme de réserves de change oisives dans des banques étrangères, mais la production de ses secteurs industriels et agricoles est en régression permanente. Pour schématiser cette situation, on pourrait dire que l’économie algérienne est atteinte du syndrome mercantile mais sans le protectionnisme qui le caractérise. Résultats : un affaiblissement de l’offre locale, des politiques budgétaires et monétaires permissives, une explosion des importations et une dépendance de plus en plus accrue des exportations d’hydrocarbures.
En outre, l’État s’est lancé dans le cadre des plans de relance économique dans une politique ambitieuse d’investissements dans les infrastructures notamment la construction d’autoroutes, de logements, de barrages … Ces plans qui ont coûté des centaines de milliards de dollars sont réalisés essentiellement par des entreprises étrangères. Ce faisant, l’Etat devient un obstacle devant la formation d’un marché national avec une offre locale. Faute d’offre locale, les revenus générés par ces plans, dits de relance, alimentent paradoxalement l’importation dont le volume a explosé depuis les années 2000.
Par ailleurs et en raison de la conjoncture politique nouvelle dans la région de l’Afrique du Nord et du Moyen Orient, le gouvernement met en place une politique volontariste de distribution de revenus. Des augmentations de salaires allant parfois jusqu’à 100%, avec effet rétroactif sur quatre années dans la fonction publique, une politique de crédit bonifié pour l’achat de logements et autres activités pour les « jeunes »…Résultats: le développement accéléré de plusieurs phénomènes, tels que l’inflation, l’économie parallèle, le clientélisme et la corruption généralisée sur fond de formation de classe sociale dans la violence, faute d’institutions de régulation appropriées. Actuellement avec la chute importante et durable des prix des hydrocarbures, ces contradictions s’exacerbent et le gouvernement choisi, comme en 1986, la fuite en avant. Les mesures prises dans le cadre de la loi de finance 2015 le prouve amplement. A la place et lieu d’une transition politique et économique le Gouvernement cherche à « rationaliser » ces dépenses en attendant que les prix des hydrocarbures augmentent.
Mourad Ouchichi
Lisez la seconde partie
[1] Coordination Nationale pour la Transition Démocratique
[2] Prix Nobel d’Economie en 2001, parmi les principaux conseillers économiques de Bill Clinton à partir de 1993ancien Vice-président de la Banque Mondiale de 1997 à 2000.Membre de Council of Economic Advisers (CEA) qui est un comité composé de 3 experts nommés par le Président américain pour conseiller en matière économique les institutions du pouvoir exécutif américain.
[3] J. Stiglitz, La Grande désillusion, .p. 349.
[4] S. Gouméziane, Le Fils de Novembre. Paris-Méditerranée, 2003, p. 193
[5] Pour faire accepter la constitution de 1989, M. Hamrouche use d’un véritable coup de force démocratique. Le texte fut ainsi rédigé et publié directement dans la presse gouvernementale en vue d’une adoption par référendum sans passer ni par le FLN -encore parti unique- ni par l’assemblée populaire.
[6] Voir la Loi sur la Monnaie et de Crédit d’avril 1990.
